Dodavatelé veřejných zakázek se nemění

„Změnit Středočeský kraj k lepšímu" plánoval v roce 2016 tým Jaroslavy Pokorné-Jermanové. Její čtyři roky působení ve funkci hejtmanky ale zanechaly v řadě lidí dojem spíše opačný - což se podepsalo i na volebních výsledcích. Změnil se skutečně kraj k lepšímu? K horšímu? To v Datlabu říct neumíme, víme ale jedno:

Z pohledu veřejných zakázek se kraj nezměnil prakticky vůbec.

Podívejme se na dodavatele suverénně nejbohatší organizace Středočeského kraje - správy silnic. Konkrétně porovnejme její největší dodavatele v letech 2017 a 2020, tedy v prvním a posledním roce faktické vlády paní hejtmanky. Co vidíme? V 9 z 10 případů se jedná o tytéž firmy.

Tabulka - TOP 10 dodavatelů středočeské správy silnic v roce 2017 a v roce 2020. Údaje vychází z účetních dat, tedy plnění ve veřejných zakázkách i mimo ně.

Obdobný obrázek vidíme na samotném kraji i v jeho dalších organizacích. Podtrženo sečteno, nikdo si na kraj nepřivedl "své" firmy. Nedošlo ale také k žádnému restartu, ani k přetrhání vazeb. Spíše to vypadá tak, že stejné firmy dál dělají totéž a politické rošády na to neměly významný vliv.

Jak se mění dodavatelé napříč ČR?

Správě silnic Středočeského kraje tu ale patří malá omluva. I když zrovna u nich ÚOHS nedávno poukázal na nestandardní dělení zakázek, jejich příběh podle našich dat není žádnou výjimkou. Naopak hezky ilustruje realitu veřejných zakázek ve většině republiky - všude vidíme dlouhodobé vztahy a rozdělený trh, kterým občasná soutěž moc nezamíchá. Následující graf ukazuje, jaké procento dodavatelů se měnilo v organizacích napříč státní správou a samosprávami mezi doky 2017 a 2020.

Graf - Změny portfolia dodavatelů veřejného sektoru mezi roky 2017 a 2020. Velikost bloku je objem plnění, barva ukazuje podíl plnění novým dodavatelům, tedy těm, kteří úřadu nedodávali už v roce 2017 (čím světlejší, tím větší podíl nových dodavatelů). Srovnání vychází z účetních dat, tedy veřejných zakázek i plateb mimo ně. Vyloučeni byli zahraniční dodavatelé a neidentifikované fyzické osoby. Podíly nových dodavatelů pro celé kategorie jsou technologickou vlastností vizualizace, reálně nemají žádný význam.

Ačkoliv graf vypadá pro republiku jako celek poměrně jednolitě, rok 2020 se přeci jen pandemií COVID-19 postaral o několik výjimek: ministerstva vnitra a zdravotnictví a krajské úřady, kde jednorázové nákupy zdravotnického materiálu citelně (ale nejspíš pouze přechodně) změnily dodavatelské portfolio. Navzdory těmto výjimkám docházíme k následujícímu zjištění:

Průměrný úřad si za čtyři roky ponechá 77 %  svých dodavatelů.

Dobrou praxí je pravidelné dodavatele periodicky "přesoutěžovat" a jednorázové dodávky soutěžit otevřeně. V reálu přesto u stejných zadavatelů zůstávají stále tytéž firmy. Není tomu přitom tak, že by trh byl příliš úzký. Třeba ve stavebnictví existují stovky firem, schopných dělat relativně velké projekty. Neplatí ani, že firmy nemají o veřejné zakázky zájem. U různých zadavatelů ostatně vidíme různé firmy. Přesto je patrná vysoká konzervativnosti zadavatelů, nebo chcete-li setrvačnost dodavatelských vztahů. Proč?

Důvody "setrvačnosti" dodavatelských vztahů

V posledním roce jsme s naším nástrojem Kontrola měli možnost nahlédnout pod pokličku dvou desítek úřadů. Naše analýza dat jim pomáhá vyhodnotit dlouhodobé ekonomické vazby, jejich legálnost a ekonomickou výhodnost. Několik zjištění se opakuje tak často, že si dovolím z nich udělat obecné pravidlo:

Držet zavedené dodavatele je pro úřad bezpečné a pohodlné. Ne vždy je to ekonomicky výhodné.

Je za tím korupce? Spíše ne, prokázaných případů je minimum. Výstižnější už je pojem klientelismus - tedy zavedené vazby a zvyklosti mezi dodavatelem a úřednickým aparátem zadavatele nad rámec běžných obchodních vztahů. Větší důvěra a vzájemná zkušenost přitom může být k všeobecnému prospěchu, snadno se ale překlopí do ekonomických ztrát na veřejných prostředcích.

V praxi se dlouhodobý vztah udržuje řadou forem, typicky:

• Nekonečné čerpání a dodatkování dlouhodobých smluv, kdy výjimkou nejsou smlouvy z 90. let, u kterých je zadavatel přesvědčen o jejich výjimečnosti a výhodnosti.
• Uzavřené výzvy stále identickému okruhu firem, kdy z okruhu prověřených dodavatelů se dříve nebo později stane domluvený kartel.
• Porcování zakázek na menší objednávky, kdy se stejná práce objedná formou více menších částí bez realizace soutěže.
• Vypisování zakázek přes kopírák, kdy zadavatel požaduje stále identické plnění včetně procesů předání apod. Stávající dodavatelé jsou často ve  výhodě znalostmi, infrastrukturou - což je špatně pouze tehdy, pokud by jiná forma plnění či soutěže mohla být pro zadavatele výhodnější.

To vše krátkodobě dává pro zadavatele smysl, snižuje administrativní náročnost, omezuje riziko účasti nových "garážových firem" či sporů o zakázky. Proti těmto výhodám je však nutno stavět dlouhodobé riziko: absence reálné širší soutěže znamená absenci kontroly hospodárnosti dodávek. Zadavatel by se zejména u dlouhodobých vztahů měl pravidelně ujišťovat o jejich výhodnosti - nejlépe právě formou soutěže.

Největší ztráty veřejnému sektoru však neplynou z faktu, že otevřená konkurence by stlačila cenu níž. Plynou z toho, že obměny dodavatelů vedou ke kvalitnějšímu plnění.

Starého psa novým kouskům nenaučíš

Koleje zaběhlého dodavatelského vztahu mají jednu vadu: vedou stále jedním směrem.  Vyvíjející se technologie a metody tady nedostávají příliš prostoru. Ono si to lze i těžko představit při dodatkování x let staré smlouvy. Poptávat nová řešení je nelehká práce pro zadavatele a současně riziko změny pro dodavatele. Proto se takové akce dějí spíše výjimečně, typicky až po významném tlaku "shora".

Tlak na změnu je bohužel velmi náročná věc. Od řady politiků jsem slyšel vyjádření typu "jsme tu dva roky, kurz úřadu se zatím skoro nepodařilo změnit". Jakkoliv je určitá míra konzervativnosti veřejného sektoru jistě rozumná, u nás nabývá poměrně značných rozměrů, politkům navzdory.

Mezi 3000 největšími dodavateli státu a měst (to jsou prakticky všichni jeho dodavatelé vyjma nejmenších) se za poslední tři roky objevilo 213 nových firem. Po vyloučení jednorázových dodavatelů zdravotního materiálu a dcer velkých dodavatelů je nových dodavatelů pouze 151, tedy  5 %.

Tímto tempem se polovina dodavatelů státní správy obmění do roku 2063.

Nic proti zavedeným firmám. I ty nepochybně dokáží inovovat a nabízet plnění se skvělým poměrem cena/výkon, což se ostatně děje v řadě otevřených soutěží. Touto cestou se však nakoupí pouze menšina objemu plnění (o tom se chystáme psát v příštím blogu). A v rámci ostatních zavedených dodavatelských vztahů je prostor pro inovace podstatně menší. Proto má člověk někdy dojem, že stát je svými řešeními deset (a více) let pozadu.

Typickým nositelem inovací jsou malé startující firmy. Příležitostí pro ně však v českých zakázkách zjevně mnoho není. Podpora malých a středních podniků je tedy sice často skloňovaná priorita státu, v segmentu veřejných zakázek by však vyžadovala radikální změnu zavedené praxe. Pomůže změně Národní plán obnovy nebo povinnost podporovat inovativní řešení podle nového § 6 zákona o veřejných zakázkách? To v Datlabu změříme příští rok.

..a řešení?

Bohužel, není snadné. Úřady musejí častěji přehodnocovat a přesoutěžovat své dodavatelské vztahy (k čemuž mohou pomoci i naše nástroje Tenderman a Kontrola). Komunikovat s trhem a řešit, kde lze něco dělat lépe. K tomu je ale potřeba zaměstnávat lidi, kteří mají časovou a odbornou kapacitu na to, aby pouze nedělali zakázky “přes kopírák”. Při objemu zakázek v řádu desítek milionů se to i menším úřadům vyplatí.