zIndex.cz — Kuchařka pro zadavatele

Tuto  kuchařku jsme připravili jako soubor počátečních tipů na řešení problémů  a rizik při zadávání veřejných zakázek, které u zadavatelů nachází  nástroj zIndex.cz . Vycházíme v ní z principů dobré praxe při zadávání veřejných zakázek, jak je popisují např. Ministerstvo pro  místní rozvoj, Evropská komise nebo OECD, ale zohledňuje problémy  specifické pro legislativu a trhy v ČR.

Zatímco  některé problémy a rizika zadavatel může řešit relativně jednoduše  (např. chyby v uveřejnění), jiné jsou výrazně závažnější povahy a  vyžadují např. změny zadávací praxe zadavatele, vnitřních směrnic apod.  (např. problémy kouskování zakázek, “uzamčení” k jedinému dodavateli).  Jejich odpovědné řešení zadavatelům přináší prokazatelné zlepšení  efektivity zadávání veřejných zakázek: zlepšení hodnocení zIndex na  úroveň nejlépe hodnocených zadavatelů znamená v průměru 5 % úsporu na  každé zakázce, a o čtvrtinu nižší riziko pochybení nalezeném ÚOHS.

Kuchařka  poskytuje zjednodušený přehled možných řešení, do kterého přispěli  odborníci na veřejné zakázky. Pro řadu komplexnějších problémů však  poskytuje jen velmi hrubé shrnutí doporučených postupů. Výrazně  detailněji se jim stejní autoři budou průběžně zabývat a doporučení  zveřejňovat na tomto odborném blogu věnovaném zadávání veřejných zakázek  medium.com/zindex . Pokud chcete být informováni o nových analýzách, a doporučeních, nechte nám e-mail zde.

Přejeme vám bezproblémové zadávání veřejných zakázek!

Autoři: Jiří Skuhrovec (Econlab z.s.) s přispěním Kateřiny Koláčkové (Otidea  a.s.), Marka Zelenky (Oživení o.s.) Anny Francové (Frank Bold Society)

Rizika a přístupy k jejich řešení

1. Do zakázek se hlásí neobvykle málo firem:

• Komunikovat s potenciálními dodavateli:  Hospodárně jednající zadavatel před vypsáním zakázky záměr konzultuje,  zejména nezná-li detailně daný trh. Vhodným nástrojem jsou předběžné  tržní konzultace, ale i prosté důsledné provádění průzkumu trhu — tedy  zmapování potenciálních dodavatelů a jejich možností. Současně lze  doporučit připravovat a na internetových stránkách zadavatele  zveřejňovat plán plánovaných strategických zakázek na zadavatelem  definované období. V případě nemožnosti detailní specifikace předmětu  plnění je možné využít komunikace až v rámci zadávacího  procesu — použití jednacího řízení s uveřejněním, soutěžního dialogu,  soutěže o návrh (jedná se však o složitější druhy řízení doporučené  spíše větším a zkušenějším zadavatelům). To vše je lepší variantou než  vypsání “pokusného” otevřeného řízení, zbytečně diskriminujícího  kvalifikačními kritérii či nevhodně popsaným předmětem zakázky.
• Omezit nadbytečná kritéria:  Je třeba zvažovat potřebnost každého kvalifikačního předpokladu, ale i  parametrů předmětu plnění, zda zbytečně neomezuje konkurenci a nebrání  tak vstupu dalších uchazečů o zakázku. Dále je vhodné připustit  prokazování kvalifikačních kritérií čestným prohlášením a omezit tak  náklady podání nabídky.
• Dělit zakázky na části:  Dalším vhodným nástrojem může být dělení zakázky na části, tak aby se o  každou (logickou z pohledu předmětu plnění) část zakázky mohl ucházet  maximální počet dodavatelů. Příkladem může být dělení lesnických prací  dle lokalit, či ekologická sanace, při které technologickou část  (vyžadující certifikáty či kvalifikované pracovníky) zadavatel oddělí od  prostých zemních prací, realizovatelných výrazně větším okruhem firem.
• Vypisovat s předstihem: Zakázka  s pozdějším datem zahájení plnění má větší šanci přilákat nabídky,  protože dodavatelé mají volnější kapacity. Příkladem špatné praxe může  být vypsání stavební zakázky v červnu se zahájením plnění už v  srpnu — který už většina rozumných dodavatelů má touto dobou zcela plný.

2. Velký podíl nákupů probíhá mimo veřejné zakázky:

• Nekouskovat zakázky — U  každého dodavatele, kterému jdou během jednoho roku platby v sumě  přesahující hranici pro VZMR, prověřit zákonnost takového postupu a  zvážit provedení soutěže.
• Vyhýbat se výjimkám ze zákona — pokud nejsou nezbytně nutné. soutěž podle zákona typicky dosahuje lepších výsledků.
• Přesoutěžit staré smlouvy — kde  je to ekonomicky smysluplné — typicky služby mobilních operátorů, IT a  dodávky energií starší 10 let. Nejproblematičtější jsou zpravidla  smlouvy z 90. let, uzavřené ještě před podstatným zpřísněním zákonné  regulace.
• Minimalizovat vícepráce — U  stávajících zakázek připouštět skutečně jen odůvodněné vícepráce a  dobrou specifikací soutěží předcházet jejich vzniku. Mimo jasně  ekonomicky vynucených případů nepoužívat dodatky a nepřekračovat výši  plnění stanovené původní smlouvou. V případě realizace víceprací  přenášet přiměřenou odpovědnost na zpracovatele projektu — ideálně  podmínky nastavovat již ve fázi jeho výběru.

3. Je nadužíváno nesoutěžní Jednací řízení bez uveřejnění:

• Omezit vendor lock-in (uzamčení k jedinému dodavateli): Při  technologických investicích cíleně sledovat možnost nahrazení  dodavatele. To zahrnuje typicky zajištění přenosu autorských práv,  využívání standardizovaných technologií, důkladná dokumentace, rozdělení  velkých technologických řešení na nezávislé bloky. V případě již  existujícího lock-inu se postup zpravidla neobejde bez dohody se  stávajícím dodavatelem a v krátkém horizontu přináší náklady a  rizika — dlouhodobě je však výhodné lock-in eliminovat, nebo alespoň  omezit jeho rozsah. Klíčovým problémem je udržení (či opětovné) získání  know-how o fungování řešení zaměstnanci zadavatele.
• Investice dlouhodobě plánovat a realizovat s předstihem:  Situacím krajní naléhavosti se často lze vyhnout, pokud zadavatel má  správně nastavené řídící procesy. Jedná se zejména o sledování  dobíhajících smluv, plánování investic, sledování legislativy apod. U  historických JŘBU doporučujeme projít, zda skutečně potřebu nebylo možno  předvídat, a nastavit procesy tak, aby k obdobným situacím dále  nedocházelo.
• Obecné specifikace předmětu plnění:  Obecný princip je, že zadavatel v dokumentaci popisuje problém, který  má řešit, nikoliv konkrétní řešení. To nezahrnuje pouze požadavek na  neuvádění konkrétních značek v dokumentaci, ale i rigidní trvání na  jednom technologickém postupu. Pokud je takový postup specifikace  předmětu obtížný, a zároveň si zadavatel je vědom existence více  technologických řešení, je doporučováno namísto otevřeného řízení použít  soutěžní dialog nebo jednací řízení s uveřejněním, kde požadavky či  jejich varianty jsou určeny až v komunikaci s uchazeči.

4. Velká část prostředků jde úzkému okruhu firem:

• Aktivně oslovovat širší portfolio uchazečů:  V rámci průzkumu trhu identifikovat více potenciálních uchazečů a  aktivně je oslovit při vypsání zakázky. To platí nejen v případě  zjednodušeného podlimitního řízení (kde je vhodné oslovovat více firem,  než požaduje zákon), ale i dalších druhů zakázek.
• Omezovat vendor lock-in, navyšovat konkurenci o zakázky: podle doporučení u předchozích bodů.

5. Dokumentace zakázek je často měněna a nebo jsou zakázky rušeny:

• Důkladně připravovat investice:  Zakázku, která je dobře připravena, není zpravidla třeba ani opravovat  ani rušit. Vhodným nástrojem je využívání standardizovaných řešení, či  inspirace v zadávacích dokumentacích a smlouvách úspěšně použitých v  jiných zakázkách.
• Provádět průzkum trhu:  zadavatel musí předem vědět, jak se obvykle nakupovaný předmět soutěží,  jaké informace jsou pro dodavatele klíčové pro podání kvalifikované  nabídky a jakým způsobem obvykle probíhá cenotvorba dodavatelů.
• Využívat zjednodušeného řízení pro služby, soutěžního dialogu, soutěže o návrh nebo jednacího řízení s uveřejněním:  V případě, že zadavatel nedokáže předmět zakázky dobře a úplně popsat a  je zde tedy riziko následných oprav zadávacích podmínek anebo přímo  zrušení celého řízení, může zadavatel raději použít řízení, ve kterém  sami uchazeči přicházejí s možným řešením zadavatelových potřeb. Tato  varianta je čistší, než vypsání otevřeného řízení (často připravené  zaměstnanci bez potřebné kvalifikaci) a zapracovávání připomínek  uchazečů.
• Využívat synergie více zadavatelů:  Zadavatelé mohou předcházet chybám v zadávacím řízení i nastavením  vzájemné spolupráce a kumulací expertízy více subjektů. Příkladem mohou  být tzv. centra sdílených služeb, která již fungují v rámci některých  dobrovolných svazků obcí. Uvažovat lze i o nastavení spolupráce při  zadávání v rámci MAS (místních akčních skupin), obcí spadajících pod  tutéž ORP (obec s rozšířenou působností) a u větších měst sdružování  poptávek městských obchodních společností a příspěvkových organizací. Je  však třeba klást důraz na jasné rozdělení kompetencí, aby za jednu  zakázku byl odpovědný konkrétní subjekt. Spojené zakázky mohou být pro  dodavatele atraktivnější i z hlediska kumulovaného objemu.

6. Zadavatel nepodporuje konkurenci pomocí dělení zakázek, e-aukcí ani delších lhůt:

• Využívat elektronické aukce — pro nákupy standardizovaných komodit. Typicky mobilní služby, elektrická energie či zemní plyn.
• Připustit delší než zákonné lhůty pro přípravu nabídek — pro zakázky, kde příprava nabídek může být časově náročná, či lze očekávat dodatečné dotazy uchazečů.
• Dělit zakázky na části — kde zakázka umožňuje rozdělení do menších funkčních bloků, u kterých jsou dodávky více subjekty ekonomicky smysluplné.
• Používat necenová kritéria — U  zakázek, kde úplná specifikace předmětu plnění není možná (či není  vhodná) využívat kvalitativní kritéria. Za vhodná lze považovat  hodnocení kvalifikace realizačního týmu, detailu a kvality  technologického návrhu apod. Pro konkrétní předmět plnění je vhodné se  inspirovat kritérii využívanými jinými zadavateli.

7. Podle ÚOHS došlo k závažným porušením zákona:

• Učit se z chyb — pochybení konstatovaná ÚOHSem prověřit, a zamezit jejich opětovnému výskytu v budoucnosti.
• Zkvalitnit proces přípravy zadávací dokumentace:  V první řadě je třeba celý postup řízení řádně dokumentovat a  vysvětlovat, a to včetně zdůvodnění kvalifikačních kritérií, hodnotících  kritérií, postupu při posouzení a hodnocení nabídek — zejména v případě  užití kvalitativních hodnotících kritérií. Nejde zde přitom jen o  zákonnou správnost, ale i o prevenci neporozumění ze strany účastníků,  kteří pak zakázky napadají.
• Komunikovat s uchazeči:  Stížnosti na ÚOHS typicky pocházejí z řad uchazečů. Zadavatel vůči nim  musí postupovat tak, aby nevzbuzoval dojem nekalé soutěže — tím rapidně  snižuje šanci na takové stížnosti a prodlení v zakázce. Zejména jde o  poskytování dodatečných informací (včetně případného prodlužování lhůt) a  informování o výběru nabídek.
• Nespoléhat slepě na administrátory zakázek: Podle studie Univerzity Karlovy dělají administrátoři stejně chyb jako samotní zadavatelé. Využitím kvalifikovaného  administrátora mohou zejména zadavatelé bez expertízy v dané oblasti  nákupu riziko snížit. Naopak nevhodné je využívání administrátorů čistě  pro vynětí zaměstnanců zadavatele z odpovědnosti při zadávání rizikových  zakázek. Vhodnější alternativou je školení a zvyšování kvalifikace  vlastních zaměstnanců, zejména v případě kdy lze očekávat realizaci  obdobných řízení i v budoucnosti.

8. Ve Věstníku či na profilu jsou nesprávné či chybějící údaje

• Projít seznam identifikovaných chyb na profilu a opravit je — je  možné, že část chyb bude způsobena nesprávným fungováním  profilu — takové problémy je pak třeba řešit s jeho provozovatelem.
• Chyby ve Věstníku opravit s pomocí opravných formulářů (F14 pro nadlimitní, CZ04 pro podlimitní zakázky)
• Nastavit procesy kontroly dat, aby se podobným chybám zamezilo v budoucnosti.

Vhodné postupy dlouhodobé pro omezení rizik

Realizace  kroků doporučených v této kuchařce je typicky v kompetenci oddělení  veřejných zakázek, či odborného oddělení připravujícího veřejnou  zakázku. Aby došlo k dlouhodobému zlepšení, může být třeba  systematičtější přístup.

Typicky je vhodné revidovat směrnice a postupy pro zadávání zakázek a učinit další významné kroky vyžadující podporu ze strany vedení  (např. vypovědět smlouvy, přijmout odpovídající personál). Souběžně s  revizí agend zpravidla je vhodné řešit i otázku lidských zdrojů — jejichž dostatečná kapacita a odbornost je pro úspěšné zadávání klíčová.

Výstupy  zIndex.cz pro takové kroky sice poskytují cenné podklady, ale ani v  kombinaci s touto kuchařkou nemohou být považovány za ucelený návod k  řešení. Vhodná opatření musejí být často přizpůsobena reálným podmínkám  daného zadavatele — což zadavatel může realizovat jak svépomocí, tak s  externí asistencí. V obou případech však pro dosažení dlouhodobého  efektu musí docházet k pravidelné revizi těchto opatření — k čemuž hodlá  zIndex.cz napomáhat svou pravidelnou publikací.