Zvýšení limitů je za rohem. Bude změna pozitivní, nebo negativní pro trh veřejných zakázek?

Od 1. 7. 2025 pravděpodobně vzrostou limity pro zakázky malého rozsahu (VZMR) na 3 mil. Kč u služeb a dodávek a na 9 mil. Kč u stavebních prací. Odhadujeme, že změna posune mimo režim zákona zakázky za zhruba 23 mld. Kč ročně, to je asi celá třetina všech zadávacích řízení. Usnadní se tím veřejné investování, úředníkům ubyde práce - jedinou otázkou je, zda se nezvednou rizika korupce a nehospodárnosti. S Ministerstvem pro místní rozvoj jsme připravili návrh, který problém řeší, aniž by výrazně zatížil zadavatele.

Poslanci právě pracují se dvěma variantami, a jak to v poslanecké sněmovně dopadne, se dozvíte pravděpodobně v týdnu od 28.10.2024, kdy proběhne 3. čtení. Průběh můžete sledovat zde a výsledek bude mít jednu z následujících podob:

1. zvednou se limity + u zakázek od 1 mil. Kč zadavatel na profilu zveřejní, jak k vybranému dodavateli došel (přímé zadání, uzavřená výzva, otevřená výzva);
2. zvednou se pouze limity.

Variantu 1 navrhla původně poslankyně Eliška Olšáková (STAN), ke které se následně přidali poslanci Michálek (Piráti) a Teleky (TOP 09). Tuto variantu podporuje i MMR, které se na vzniku návrhu podílelo.

Variantu 2 navrhuje hospodářský výbor Poslanecké sněmovny, který z původního pozměňovacího návrhu odstranil veškerou transparentnost. Tím se výbor připojil k návrhu Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (ÚOHS), který je gestorem celého projednávaného tisku.

Co to bude znamenat v praxi?

1. V případě, že se u VZMR posílí transparentnost, bude se zakázkové prostředí kultivovat.
2. V případě, že VZMR zůstanou bez kontroly, budou přibývat korupční skandály.
3. Dodavatelé se nově nebudou moci bránit před ÚOHS u ⅓ zakázek.
4. Sekce veřejných zakázek na ÚOHS bude mít až o ⅓ méně práce.
5. Vymizí podlimitní zakázky na služby u státní správy a bude hrozit problém.
6. Slovenští zadavatelé budou závidět.
   

Pojďme si jednotlivé body rozebrat:

1. V případě, že se u VZMR posílí transparentnost, bude se zakázkové prostředí kultivovat

Již dnes jsou VZMR poněkud neuchopitelnou množinou. Na níže uvedeném grafu z výroční zprávy MMR pro rok 2022 je vidět, jaký objem veřejných nákupů probíhá skrze nákupy dle Věstníku, kolik se nakoupí pouze skrze profily zadavatelů a kolik činí “jiné nákupy”.

Každá z barev v grafu ale skýtá zásadní výkladové problémy. ČERVENÁ část grafu tak např. obsahuje i zakázky, které jsou hodnotou ve VZMR, ovšem z nějakého důvodu je zadavatel soutěžil v režimu zákona ve Věstníku. Takových zakázek bylo v roce 2023 na 3,5 tis. v hodnotě 5 mld. Kč.

ŽLUTÁ výseč pak znázorňuje ty zakázky, které byly zveřejněny pouze na profilech zadavatele aniž by k tomu zadavatele nutil zákon. Na jedné straně to mohou být např. dotované zakázky z eurofondů, na druhé straně (a častěji) to jsou zakázky zadavatelů, kteří jsou dobrovolně transparentnější a uveřejňují zakázky sami od sebe (někdy dokonce již od 100 tis. Kč jako u Žďáru nad Sázavou nebo Jihomoravského kraje).

MODRÁ část grafu (v barvě slona v místnosti) je mix nákupů, které v sobě zahrnují jak VZMR těch zadavatelů, kteří své VZMR nezveřejnili, tak i nákupy, které se ani soutěžit nemusí - např. nájmy, pachty, případně nákupy právních služeb dle “sporové” výjimky anebo armádní zakázky v utajeném režimu.

Transparentnost je jedna ze základních zásad veřejných zakázek (§ 6 ZZVZ). Tato zásada platí i pro VZMR, což se často zapomíná. Jak moc má být transparentní zadavatel u zakázky za 1 milion Kč? Stačí smlouva v registru smluv, nebo by měl i říci, jak vlastně dodavatele vybral? Zhruba polovina zadavatelů se kloní k druhému názoru - má ve svých vnitřních směrnicích povinnost zveřejnit i postup výběru u VZMR, kde jim to zákon nepřikazuje. Proč?  Transparentnost má spoustu výhod a téměř žádné nevýhody. Předně posiluje důvěru trhu a zvyšuje možnosti firem se o zakázky vůbec ucházet. Dále snižuje rizika korupce, klientelismu a nehospodárného nakládání s veřejným majetkem. Nevýhodou je o něco vyšší administrativní náročnost, která ovšem jednak klesá vhodným organizačním nastavením v úřadu zadavatele, jednak je zanedbatelná v porovnání s přínosy transparentnosti, a to včetně přínosů finančních.

Cílem původního návrhu poslankyně Olšákové bylo na jedné straně o něco snížit červenou část grafu (pomocí zvýšení limitů), ale na druhé straně zásadně zvětšit žlutou část grafu (nastavením základní transparentnosti VZMR od 1 mil. Kč).

Podstatou navrhované změny u VZMR je to, že od 1 mil. Kč musí být

i) všechny zakázky veřejného zadavatele na jednom místě - na profilu zadavatele,

ii) musí u nich být uvedeno, zda zadavatel použil otevřenou výzvu, uzavřenou výzvu či přímé zadání.

Proč je to tak důležité? Dnes vzhledem k roztříštěnosti praxe u VZMR nemá dodavatel žádnou šanci pochopit, jak který zadavatel své VZMR vlastně zadává. Nově by měl vždy alespoň šanci zjistit, zda se o zakázku mohl ucházet, či nikoli. A pokud nikoli (např. nebyl osloven v uzavřené výzvě), může se ptát, zda by nemohl být osloven v budoucnu. A stejně tak se bude moci ptát i veřejnost či v případě samospráv i opozice (srov. např. zadávání zakázek v Turnově).

I zadání "z ruky" může být naprosto v pořádku. U zakázky za dva miliony si ale zadavatel má být schopen případně obhájit, že šlo o nejvhodnější řešení. A pokud bude zadavatel tvrdit, že se mohl přihlásit kdokoli (otevřenou výzvou), ovšem vylepil oznámení o zakázce na dveře obecního úřadu, nechť čelí kritice od konkurence, že to nebylo nejlepší místo k informování trhu.

Jinými slovy, návrh předpokládá více volné ruky trhu, možnost veřejné kontroly a zvýšení zadávací kultury; nikoli úřednický dozor, složité lhůty a kvalifikační podmínky.

2. V případě, že VZMR zůstanou bez kontroly, budou přibývat korupční skandály

Pokud parlamentem projde varianta preferovaná hospodářským výborem a ÚOHS, tak by ovšem naopak graf zakázek mohl vypadat spíše tak, že se dramaticky zvětší modrá část koláče, na kterou není vidět takřka vůbec.

Těžko se odhaduje, jak by se v takové variantě vyvíjela žlutá část grafu znázorňující transparentní zadavatele. Již nyní je více jak 50% zadavatelů, kteří dobrovolně zveřejňují na svých profilech zakázky od 1 mil. Kč, těch se nový požadavek transparentnosti prakticky nedotkne. Viz graf níže. Problém však je, že u dobrovolně zveřejněných zakázek nelze zodpovědět otázku: co na profilu chybí? Jinými slovy, lze jen velmi obtížně zjistit, na kterou zakázku si zadavatel schválil kupř. interní výjimku a na profilu zadavatele ji jednoduše nezveřejnil.

Důsledek návrhu hospodářského výboru a ÚOHS bude takový, že transparentní zadavatelé zůstanou (snad) dobrovolně transparentní. A ti netransparentní budou mít o 50 % větší možnost zadávat zakázky podezřelým způsobem, aniž by to trh či veřejnost mohla reálně napravit. Podpoří se tak možnosti klientelismu, korupce a lze očekávat, že se bude i více zatýkat. Poslední série zatýkání se vesměs týkala VZMR (Pardubice, Liberec, krajské správy silnic v Olomouckém a Ústeckém kraji). Jinými slovy: policie zasahovala primárně kvůli zakázkám, na které slunce nesvítí.

3. Dodavatelé se nově nebudou moci bránit před ÚOHS u ⅓ zakázek

Dnes je v režimu ZZVZ zadáno cca 17 000 veřejných zakázek. Podle našich odhadů se z režimu ZZVZ do režimu VZMR přesune cca 5 400 zakázek ročně, což je právě ⅓ veřejných zakázek zadaných v režimu ZZVZ.

Náš odhad je založen na údajích z Věstníku veřejných zakázek, ze zadavatelských profilů a z registru smluv. Při výpočtu "kolik zakázek bude dotčeno změnou limitů" však nelze vyjít pouze z toho, kolik zakázek se nachází dnes v samotném pásmu od 2 do 3 mil. Kč u služeb a dodávek a mezi 6 a 9 mil. Kč u stavebních prací. Je třeba připočítat i efekt, který limity mají již dnes na zadavatele. Pod limity VZMR se totiž zadavatelé logicky snaží zahrnout i zakázky, které by s nejvyšší pravděpodobností nepatrně přesahovaly dosavadní limity. Ovšem touha zadavatelů schovat se před rizikem napadení zakázky u ÚOHS a vyhnout se složitějším zákonným postupům je značná.

Předpokládáme tedy, že např. 90 % zakázek na služby v rozmezí 2-3 mil. Kč se přesune do režimu VZMR. U zakázek těsně nad limitem, tj. 3-4 mil. Kč očekáváme, že se díky zmíněné motivaci zadavatelů to samé stane u 75 % zakázek, které by jinak spadaly do režimu zákona. U zakázek mezi 4-5 mil. Kč tento efekt očekáváme u 50 % zakázek a v intervalu ještě o milion výše už jen u 30 % zakázek. Obdobně postupujeme i u zakázek na stavební práce.

Problém je, že na zakázky pod a nad limitem VZMR není vidět stejně, abychom mohli jednoduše sčítat. Povinnosti transparentnosti se totiž dramaticky liší podle toho, jestli je zadavatel např. obec s rozšířenou působností nebo jde o některou z 6 000 "běžných" obcí a jejich organizací (např. obecní společnosti a příspěvkové organizace). Na profilech dnes paradoxně musí malá obec uveřejnit více údajů než taková Praha. Musí totiž uveřejnit smlouvu právě na profilu zadavatele a k ní i skutečně uhrazenou cenu. Takový záznam ani větší zadavatelé uveřejňovat na profilu zadavatele nemusí, protože pokud uveřejní smlouvu v registru smluv, taková VZMR se díky § 219 ZZVZ na profil zadavatele vůbec dostat nemusí.

4. Sekce veřejných zakázek na ÚOHS bude mít až o ⅓ méně práce

Jak již bylo zmíněno, z dosahu ÚOHS zmizí spory o potenciálně 5 400 zakázek ročně. Jinými slovy, před ÚOHS se budou řešit pouze velké zakázky. Dopad na délku rozhodování úřadu je však nejistý - velké zakázky bývají nepoměrně složitější, na druhou stranu jejich přezkumu bude moci úřad věnovat více kapacit.

Úřadu však nadále zůstane povinnost sankcionovat u VZMR tzv. uveřejňovací delikty podle § 269 odst. 2 ZZVZ. Aktuálně tyto povinnosti reálně dopadají pouze na malé obce, které obvykle nezveřejňují své smlouvy v registru smluv, ale právě proto pak tyto musí zveřejnit na svém profilu zadavatele.

Návrh poslankyně Olšákové počítá s tím, že ÚOHS dohlédne i na to, že se od hranice 1 mil. Kč na profilu zadavatele objeví informace, zda byla použita otevřená/uzavřená výzva či přímé zadání. Což je něco, co všechny profily zadavatele od 1. 7. 2024 již umí díky vyhlášce č. 345/2023 Sb.

Uveřejňovací delikty lze samozřejmě kontrolovat i strojově. Tudíž argument, který použil předseda ÚOHS na jednání hospodářského výboru o tom, že by návrh znamenal náklady navíc, jsou zcela liché. Navíc připomeňme, že v návrhu rozpočtu na rok 2025 má ÚOHS získat o 50 mil. Kč ročně více oproti stávajícímu stavu, a to i přesto, že mu, jak píšeme výše, ubude u veřejných zakázek agenda o ⅓.

5. Vymizí podlimitní zakázky na služby u státní správy a bude hrozit problém

Pro roky 2024-2025 nastavila Evropská komise limit pro nadlimitní veřejné zakázky od hladiny 3 494 000,- Kč bez DPH pro dodávky a služby.

Dovolíme si vsadit, že od zvýšení limitů se ve státní správě nezadá ani jedna zakázka na služby či dodávky v podlimitním režimu, neboť tento režim bude pokrývat pouze rozmezí cca 0,5 mil. Kč. Každý zadavatel ve státní správě tak udělá vše pro to, aby jinak podlimitní zakázka “spadla” do režimu bez pravidel, tzn. VZMR.

Problém může nastat, pokud za 2 roky a pak při dalších pravidelných aktualizacích limitů ze strany Evropské komise buď posílí kurz koruny, anebo Komise částku pro nadlimitní zakázky sníží. Už při dnešní hladině 143 000 Euro pro zmíněný nadlimitní režim ve státní správě bychom měli problém při kurzu lepším než 21 Kč za Euro, neboť by tato hladina byla pod 3 mil. Kč, a tedy by nemohl platit režim VZMR. V takovém případě by vzhledem k přednosti evropského práva platil limit nastavený Komisí, nikoli limit v ZZVZ. Pro zadavatele by tak platily jen dva poměrně extrémní režimy - VZMR s prakticky žádnými pravidly na straně jedné a na druhé straně nadlimitní režim s nejrigidnějším způsobem zadání a povinností zveřejnit zakázku i v evropském TEDu. V takovém případě bychom museli znovu do zákona sáhnout a limity upravit.

6. Slovenští zadavatelé budou závidět

Slováci mají v zákoně nastaven limit pro podlimitní zakázky už od 50 000 EUR. Slovenští zadavatelé jsou od tého hranice povinni vypracovat poměrně obsáhlou písemnou zprávu. To tedy znamená, že naši sousedé jsou povinni zveřejňovat  podrobné písemné zprávy a dokumentovat vlastní veřejné zakázky od finančního limitu, od kterého návrh poslankyně Olšákové vyžaduje pouze základní informace o tom, jak zadavatel k dodavateli přišel. Jinými slovy, již dnes slovenští zadavatelé musí zveřejňovat informace o svých zakázkách daleko dříve než ti čeští. Na nedodržení povinnosti vypracovat písemnou zprávu pak dohlíží ÚVO (slovenský ÚOHS). Mají tak vyšší informační povinnosti než jejich čeští kolegové, a to ať už projde návrh poslankyně Olšákové, anebo návrh hospodářského výboru.

Závěr

Troufnu si říci nejen za neziskový sektor, ale i za kolegy z MMR a poslance, se kterými jsme návrh připravovali, že zvýšení limitů všem smysl dává. Úředníkům i ÚOHS se uvolní část kapacit, malí dodavatelé ocení méně formalit. Ani takový krok ale nejde dělat bez rozmyslu. VZMR vždy byly segmentem trhu, který mu celému dává jeho nelichotivou reputaci. Malá investice do transparentnosti se tu může vyplatit nejen finančně, ale může se pozitivně odrazit i na atmosféře, ve které zakázkáři pracují.